NPK PUBLICATIES - SOEMOED - JAARGANG 43, NUMMER 1

Zal Palestina Israel aanklagen wegens oorlogsmisdaden ?

Salma Karmi-Ayyoub

Het lijkt misschien een voor de hand liggende stap, na de toetreding tot het Internationaal Strafhof (ICC). Maar de juridische en politieke barrières zijn formidabel.

Er was lang op gewacht: op 2 januari jl. heeft het Palestijns National Gezag (PNA) formeel bij de VN-Secre­ta­ris-Generaal zijn aanvraag ingediend om tot het ICC toe te treden. Het ICC-lidmaatschap is een belangrijke stap, want nu zal het Hof ernstige oorlogsmisdaden kunnen onderzoeken en vervolgen die op Palestijns grondgebied door Israeli’s (en Palestijnen) bedreven zijn.

De stap was ook onverwacht, aangezien het tot nu toe het beleid van de PNA was het dreigement van het lidmaatschap te gebruiken om invloed uit te oefenen op de onderhandelingen met Israel. De afgelopen twee jaar heeft de PNA dit verschillende keren gedaan in een poging om Israel op te laten houden met het verder uitbreiden van de joodse nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever (inclusief Oost-Jeruzalem). Zelfs nadat de PNA afgelopen juli aankondigde het Statuut van Rome te ondertekenen – het verdrag dat aan het ICC ten grondslag ligt – heeft de formele aanvraag tot het eind van het jaar op zich laten wachten. In deze periode werd het dreigement van het lidmaatschap gebruikt om te pogen van Israel concessies los te krijgen, eerst de afgelopen zomer tijdens de onderhandelingen over een staakt-het-vuren in Gaza, en later in de hoop dat de VN-Veiligheidsraad op die manier overtuigd kon worden een resolutie aan te nemen die een tijdslimiet stelde voor het beëindigen van de bezetting door Israel van in 1967 veroverd Palestijns grongebied.

Het afstemmen van die resolutie op 30 december 2015 was de laatste druppel die de emmer deed overlopen. De PNA was vooral kwaad over de tactiek die de Verenigde Staten gebruikten om de resolutie de verijdelen – naar verluidt wist Washington een half uur vóór de stemming Nigeria nog over te halen de steun die het beloofd had, in te trekken. Maar op een wat dieper liggend niveau vloeide de stap van de PNA voort uit jarenlange pressie van de kant van het Palestijnse publiek om Israel ter verantwoording te roepen voor zijn misdaden, vooral na zijn wrede aanval op Gaza de afgelopen zomer. Er was vooral veel pressie op PNA-President Mahmoed Abbas, ook uit eigen kring, zoals van de kant van de belangrijkste onderhandelaar Saeb Erekat.

De toetreding tot het ICC is ongetwijfeld een positieve ontwikkeling in het Palestijnse streven naar gerechtelijke verantwoording voor de misdaden van Israel. De aanklager van het Hof zal nu onderzoeken kunnen openen ondanks het feit dat Israel geen lidstaat van het ICC is. De rechtsmacht van het Hof zal zich uitstrekken tot alle misdaden die worden begaan vanaf zestig dagen na de datum van Palestina’s toetreding tot het Statuut van Rome, maar ook tot misdaden in het verleden vanaf minstens 13 juni 2014, aangezien de PNA ook op 1 januari een verklaring gedeponeerd heeft waarin de rechtsmacht van het Hof vanaf die datum wordt aanvaard.

Ook zou een strafrechtelijk onderzoek van het Hof niet beperkt hoeven te blijven tot strikt militaire misdaden, zoals die werden begaan tijdens de recente aanval op Gaza. Het zou ook misdaden kunnen omvatten die begaan worden tijdens de Israelische bezetting van Palestijns grondgebied, zoals de bouw van joodse nederzettingen, en zou zelfs vraagtekens kunnen zetten bij de gehele aard – en daarmee de legaliteit – van Israels bezettingsregime.

Maar niets van dit alles is zo rechtlijnig als het lijkt. Om te beginnen zijn er verscheidene juridische obstakels voor een succesvolle strafvervolging. Zo moet de netelige vraag nog opgelost worden wat de aanvangsdatum is van de rechtsmacht die het ICC heeft over Palestina: 2002, toen het Statuut van Rome van kracht werd, of pas na 2012, toen de Verenigde Naties de status van Palestina verhoogd hebben? Een andere moeilijkheid is dat het ICC alleen misdaden mag vervolgen die ‘voldoende ernstig’ zijn. Het is niet duidelijk op welk punt misdaden die geleidelijk plaatsvinden, zoals de bouw van nederzettingen, voldoende ‘ernstig’ worden om strafvervolging te verdienen. En wellicht moeten ook nog andere kwesties worden beslecht, zoals de niet vaststaande grenzen van Palestina en het feit dat volgens de Oslo-Akkoorden de PNA geen strafrechtelijke rechtsmacht mag hebben over Israeli’s.

En dan is er nog de kwestie van ‘complementariteit’: het ICC kan alleen tegen Israeli’s optreden als aangetoond wordt dat Israels nationale rechtsstelsel ‘niet bereid of in staat is’ de zaak daadwerkelijk te vervolgen. Op één niveau is het goed gedocumenteerd dat Israels rechtsstelsel in gebreke blijft oorlogsmisdaden tegen Palestijnen geloofwaardig te vervolgen. In 2010 heeft bij voorbeeld een VN-commissie van deskundigen vastgesteld dat Israel niet onderzocht heeft wie de hoge functionarissen waren die de meeste schuld hadden aan het begaan van de misdaden tijdens het tegen Gaza gerichte militaire offensief in 2008-2009. Maar Israel is goed in het openen van vooronderzoeken om de valse indruk te wekken dat het bereid is het gedrag van zijn militairen te onderzoeken. Israel heeft bij voorbeeld na het genoemde  offensief demonstratief 400 onderzoeken geopend, maar uiteindelijk werden slechts drie kleine zaken vervolgd (het strengste vonnis was voor een soldaat die een creditcard gestolen had). Dergelijke tactieken zouden een zaak bij het ICC maanden of zelfs jaren kunnen ophouden.

Tenslotte is het niet waarschijnlijk dat Israel zal meewerken met een onderzoek door het ICC, en het zou zo’n onderzoek gemakkelijk kunnen verstoren. Rechtstreeks of zijdelings beheerst Israel de grenzen van Palestina, en dus zou het kunnen besluiten bewijsmateriaal of getuigen te beletten het land uit te reizen naar Den Haag, waar het ICC zetelt. Bovendien, terwijl zelfs Israelische verdachten berechting ontlopen door overgave te weigeren, zou Palestina kunnen ontdekken dat het zijn eigen burgers moet overdragen aan het ICC als zij aangeklaagd worden voor misdaden zoals het afvuren van raketten uit Gaza op Israel.

Maar de grootste moeilijkheid vormt wellicht de politieke obstakels, vooral de enorme druk die vrijwel zeker op de PNA zullen uitoefenen om misdaden van Israel niet naar de aanklager van het Hof te verwijzen, een noodzakelijke stap voordat een zaak geopend kan worden. Al in 2010 heeft Israels Militaire Advocaat-Generaal gewaarschuwd dat de Israelische regering het als ‘oorlog’ zou beschouwen indien de PNA Israel door het ICC zou laten vervolgen. Bovendien hebben Israel, de Verenigde Staten en de Europese Unie de PNA bedreigd met het intrekken van financiële steun en met andere vergeldingsmaatregelen in geval van toetreding tot het ICC. De dag nadat Palestina zijn aanvraag indiende, kondigde Israel aan dat het de eerstvolgende maandelijkse overboeking van Palestijns belastinggeld dat het namens de PNA int, achter zou houden – zo’n 127 miljoen dollar. Ook heeft het gedreigd met andere niet nader aangeduide ‘vergeldingsstappen’. De Verenigde Staten hebben nog geen formeel standpunt ingenomen, maar vorige maand heeft het Congres een wet aangenomen die bepaalt dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken de Amerikaanse steun aan de PNA – jaarlijks ongeveer 400 miljoen dollar – moet stopzetten wanneer de Palestijnen bij het ICC enige actie tegen Israel ondernemen. Een hoge functionaris bij dat ministerie heeft er voorts voor gewaarschuwd dat de stap van de PNA bij het ICC implicaties zal hebben voor de Amerikaanse steun aan de PNA.

Het is waar dat er nog andere mechanismen bestaan om een zaak tegen Israel te beginnen, zonder afhankelijk te zijn van actie door de PNA. De aanklager kan een onderzoek openen na verwijzing door een andere lidstaat van het ICC, dan wel op eigen initiatief. Maar ook deze trajecten zijn niet vrij van politieke inmenging. Het ICC heeft de steun nodig van krachtige staten – met name van de Verenigde Staten [dat zelf overigens geen ICC-lidstaat is; red.] – om zijn werk doeltreffend te kunnen doen, en dat maakt het rechtstreeks kwetsbaar voor pressie uit die hoek, ongeacht wie een zaak aanhangig maakt. Israel en zijn Westerse bondgenoten zouden ook andere ICC-lidstaten onder druk kunnen zetten geen Israelische misdaden naar het Hof te verwijzen. Hoe dan ook, het is niet waarschijnlijk dat de aanklager een zaak tegen Israel zal willen openen zonder de steun en de medewerking van de PNA.

De echte vraag wordt dan ook: heeft de PNA de politieke wil om een zaak tegen Israel te openen, ondanks de druk van Israel en zijn Westerse bondgenoten om dit niet te doen? Als het gedrag in het verleden een indicatie is, moet men sceptisch zijn: de PNA heeft een lange geschiedenis van gemiste kansen waar het gaat om het gebruik van internationale juridische mechanismen om de Palestijnse doelstellingen te verwezenlijken.

Een voorbeeld hiervan is dat de PNA in 2009, vlak vóór het offensief van 2008-2009, een aanvraag bij het ICC indiende om de tijdens deze aanval gepleegde misdaden te onderzoeken. Toen deze aanvraag nog maar net enkele maanden in behandeling was, beëindigde de PNA evenwel de samenwerking met de aanklager, blijkbaar nadat men doordrongen was geraakt van de negatieve gevolgen van een rechtszaak voor zijn relatie met het Westen (de aanklager wees de zaak uiteindelijk af, omdat Palestina toen nog niet over een verhoogde VN-status beschikte). Later dat jaar boog de PNA voor Amerikaanse en Israelische druk en stelde deze bij de VN-Raad voor de Mensenrechten een cruciale stemming uit over het Goldstone-Rapport. (Dat rapport – het resultaat van een uitgebreid VN-onderzoek naar misdrijven gepleegd tijdens het offensief van 2008-2009 – had aanbevolen dat Israel naar het ICC doorverwezen zou worden). Later, onder druk van de Palestijnse publieke opinie, herriep de PNA dit besluit, maar verzuimde vervolgens, in een poging om Washing­ton en andere Westerse landen te vriend te houden, erop aan te dringen dat een resolutie van de Algemene Vergadering waarin steun voor het Rapport werd uitgesproken, de noodzakelijke operationele maatregelen bevatte, zodat de aanbevelingen ook zouden worden uitgevoerd.

Dit steeds weer afzien van gerechtelijke stappen tegen Israel is ongetwijfeld te wijten aan het feit dat de PNA als onderdeel van het Oslo-proces [sinds 1993; red.] een door Israel en het Westen opgelegde formule heeft aanvaard, die inhoudt dat alle Palestijnse eisen alleen in onderhandelingen met Israel mogen worden afgehandeld. Andere maatregelen om druk uit te oefenen, zelfs geweldloze, worden om die reden als ontoelaatbaar beschouwd. In ruil voor zijn gehoorzaamheid aan deze diplomatieke dwangbuis verkreeg de PNA de voortgezette economische en politieke steun van het Westen, waar haar overleving vanaf hangt.

En ondanks de aanmelding bij het ICC is het geenszins duidelijk dat de PNA heeft besloten deze formule los te laten. Palestijnse functionarissen hebben verklaard dat zij overwegen in 2015 bij de Veiligheidsraad een herziene resolutie in te dienen, met dezelfde strekking als de onlangs verworpen resolutie. Zo’n resolutie zou bepalen dat een nieuwe periode van onderhandelingen zou moeten leiden tot beëindiging van de Israelische bezetting. Als dit gebeurt, dan zou de PNA in de verleiding kunnen komen het vooruitzicht van een rechtszaak tegen Israel bij het ICC te blijven gebruiken om politieke invloed uit te oefenen, in plaats van de diplomatieke (en financiële) weerslag van gerechtelijke stappen te riskeren.

Wat de PNA ook zal besluiten, het ICC heeft in de Palestijnse samenleving een bredere betekenis gekregen. Het is symbool geworden van een vorm van verzet tegen Israel buiten het in diskrediet geraakte ‘vredesproces’ om –  een manier om de Palestijnse rechten na te streven en Israel voor zijn misdaden  ter verantwoording te roepen. Uit opiniepeilingen was gebleken dat een meerderheid van de Palestijnen op de Westelijke Jordaanoever en in de Strook van Gaza in 2013 gekant was tegen hervatting van de onderhandelingen met Israel en wilde dat de PNA Israel voor het ICC zou dagen. De aanval op Gaza van de afgelopen zomer heeft dit gevoel alleen maar versterkt. Zelfs HAMAS, dat het risico loopt vervolgd te worden wegens de raketten die het vanuit Gaza op het zuiden van Israel heeft afgevuurd, heeft er publiekelijk bij de PNA op aangedrongen bij het Hof een zaak tegen Israel aanhangig te maken. Daarmee zou de PNA kiezen voor een strategie die al lang door het Palestijnse maatschappelijk middenveld wordt bepleit: niet blijven vertrouwen op eindeloze onderhandelingen, maar de Palestijnse nationale doelstellingen bevorderen door gebruik te maken van mechanismen van druk uit de bevolking, zoals gerechtelijke stappen, boycots, protesten. De kwestie van het ICC is dan ook de ultieme test die duidelijk zal maken of de PNA meegaat in de benadering van het maatschappelijk middenveld: eenzijdige actie om Israel te dwingen zijn bezetting te beëindigen.

Salma Karmi-Ayyoub is een Britse strafrechtadvocaat en extern adviseur voor de Palestijnse mensenrechtenorganisatie Al-Haq (Ramallah).

bron: The Nation (Washington), 6 januari 2015

vertaling: Paul Bakker