de betekenis van VN-resolutie 194 (III)

De onderhandelingen tussen Israel en de PLO over een definitieve regeling hebben de laatste paar jaar de aandacht steeds meer gericht op een duurzame oplossing voor Palestijnse vluchtelingen. En daarbij hebben allerlei politieke figuren, commentatoren, onderzoekers en journalisten talloze interpretaties geboden van VN-resolutie 194(III) van 11 december 1948, de voortreffelijke resolutie die betrekking heeft op de Palestijnse vluchtelingen. In sommige gevallen zijn de geboden interpretaties onjuist door een gebrek aan nauwkeurige informatie. In andere gevallen komt een onjuiste interpretatie van de resolutie misschien voort uit een behoefte om de rechten van Palestijnse vluchtelingen te minimaliseren of te beperken.

In onderstaande tekst wordt een overzicht gegeven van de betekenis van VN-resolutie 194(III), op basis van een onderzoek hoe deze resolutie en verscheidene door het secretariaat van de VN-Commissie voor Verzoening voor Palestina opgestelde discussienota`s tot stand zijn gekomen.

het kader voor een Duurzame Oplossing voor in 1948 ontheemde Palestijnse Vluchtelingen

Het kader voor duurzame oplossingen voor in 1948 ontheemde vluchtelingen, met inbegrip van intern binnen Israel ontheemden, is geformuleerd in paragraaf 11 van resolutie 194(III) van de Algemene Vergadering (11 december 1948). De term vluchtelingen 'omvatte alle vluchtelingen, ongeacht hun ras of nationaliteit, mits zij ontheemd waren uit hun huizen in Palestina'. Resolutie 194 bevestigt drie afzonderlijke rechten - namelijk recht op terugkeer, recht op teruggave van onroerend goed en recht op schadevergoeding - en twee verschillende oplossingen (namelijk terugkeer plus teruggave en schadevergoeding of her-vestiging plus teruggave en schadevergoeding), op basis van het beginsel van keuze door de individuele vluchteling.

Resolutie 194(III) van de VN-Algemene Vergadering, paragraaf 11

Besluit dat vluchtelingen die naar hun huizen wensen terug te keren en met hun buren in vrede willen leven daartoe in staat gesteld moeten worden zodra dit te verwezenlijken is, en dat door de verantwoordelijke regeringen of overheden, krachtens volkenrechtelijke beginselen of krachtens billijkheid, schadevergoeding betaald moet worden voor eigendom van hen die ervoor kiezen niet terug te keren, alsmede voor eigendom dat verloren is gegaan of is beschadigd.

Draagt de Verzoeningscommissie op zorg te dragen voor de repatriring, her-vestiging en voor de economische en sociale rehabilitatie van de vluchtelingen en voor het uitbetalen van schadevergoeding ...

Dit kader komt in hoofdzaken overeen met wat geformuleerd is in het internationaal vluchtelingenrecht - namelijk vrijwillige repatriëring, vrijwillige integratie in het gastland, en vrijwillige her-vestiging, plus teruggave van onroerend goed. In het internationaal vluchtelingenrecht wordt vrijwillige repatriëring beschouwd als de primaire oplossing voor stromen vluchtelingen. Vrijwilligheid, oftewel eigen keuze van de vluchteling 'vormt een pragmatische en verstandige benadering bij pogingen een werkelijk duurzame oplossing te vinden'.

de Primaire Duurzame Oplossing voor Palestijnse Vluchtelingen

Resolutie 194 van de Algemene Vergadering, paragraaf 11 formuleert een duidelijke hiërarchie van oplossingen voor Palestijnse vluchtelingen. Paragraaf 11(a) omlijnt de concrete rechten en de primaire duurzame oplossing. De Algemene Vergadering 'besluit dat vluchtelingen die naar hun huizen wensen terug te keren en in vrede met hun buren wensen te leven daartoe in staat gesteld moeten worden zodra dit te verwezenlijken is, en dat schadevergoeding uitbetaald moet worden (...) voor eigendom dat verloren gegaan of beschadigd is (...)' Met andere woorden, de primaire duurzame oplossing voor Palestijnse vluchtelingen is terugkeer, teruggave van onroerend goed en schadevergoeding voor verloren of beschadigd eigendom. Het is niet zo dat resolutie 194 'besluit' tot her-vestiging van Palestijnse vluchtelingen.

Echter, vluchtelingen die ervoor kiezen de in paragraaf 11(a) geformuleerde rechten niet uit te oefenen, kunnen opteren voor her-vestiging in het gastland of in een derde land plus teruggave van onroerend goed en schadevergoeding. Paragraaf 11(b) zegt daarom dat de VN-Commissie voor Verzoening voor Palestina (UNCCP), het orgaan dat mandaat had duurzame oplossingen voor Palestijnse vluchtelingen door te voeren, 'opdracht' krijgt zorg te dragen voor de her-vestiging van die vluchtelingen die ervoor kiezen niet terug te keren, en voor het uitbetalen van schadevergoeding. Met andere woorden, de enige bepalende factor voor de her-vestiging van de in 1948 ontheemde Palestijnse vluchtelingen is de vrijwillige keuze van de vluchteling om niet naar zijn of haar plaats van oorsprong terug te keren.

het Recht op Terugkeer

Resolutie 194 bevestigt het recht van Palestijnse vluchtelingen om terug te keren naar hun oorspronkelijke huizen. Paragraaf 11(a) spreekt uit: 'vluchtelingen die naar hun huizen wensen terug te keren (...) moeten daartoe in staat gesteld worden'. In 1948 had het recht van vluchtelingen en ontheemden om naar hun plaats van oorsprong terug te keren in het volkenrecht al een aanvaarde status verworven. Willekeurige ontneming van nationaliteit en massale verdrijving waren volkenrechtelijk verboden.

De VN-Bemiddelaar in Palestina, wiens aanbevelingen de grondslag voor resolutie 194 vormden, verklaarde uitdrukkelijk dat het recht op terugkeer door de Verenigde Naties bevestigd (niet 'erkend', maar 'bevestigd') moest worden. Correspondentie en verslagen van de VN-Bemiddelaar bevestigen herhaaldelijk het recht van Palestijnse vluchtelingen om naar hun huizen terug te keren, als antwoord op hun onvrijwillige verdrijving. Dat het recht op terugkeer al de status van aanvaard recht verworven had, sprak ook uit het commentaar van de Amerikaanse vertegenwoordiger bij de VN op de oorspronkelijke ontwerp-resolutie die door Groot-Brittannië werd ingediend. Paragraaf 11, aldus de Amerikaanse vertegenwoordiger, 'bekrachtigde een algemeen erkend beginsel en leverde een middel om dat beginsel door te voeren ...'

De resolutie bevestigt ook het recht van vluchtelingen om naar hun oorspronkelijke huizen terug te keren. De Algemene Vergadering bedoelde duidelijk de terugkeer van elke vluchteling naar 'zijn of haar huis of onderdak en niet naar zijn of haar eigen land'. De Algemene Vergadering verwierp twee afzonderlijke amendementen die in meer algemene termen spraken over de terugkeer van vluchtelingen naar 'de gebieden waaruit zij afkomstig zijn'.

het Recht op Teruggave van Onroerend Goed

Resolutie 194 bevestigt het recht van Palestijnse vluchtelingen op teruggave van onroerend goed. Het 'onderliggende beginsel van paragraaf 11, sub 1, (...) is dat de Palestijnse vluchtelingen in staat moeten worden gesteld naar hun huizen terug te keren en weer in het bezit moeten worden gesteld van hun vroegere eigendom'. Het recht op teruggave van onroerend goed, betrekking hebbend op eigendom van vluchtelingen dat 'door de Israelische regering onrechtmatig afgenomen, in beslag genomen, gevorderd, verbeurd verklaard of vastgehouden is', zoals resolutie 194 het omschreef, vloeide voort uit algemene volkenrechtelijke beginselen.

Het recht op teruggave van onroerend goed in resolutie 194 moet ook bezien worden in het licht van de eerdere verslaggeving door de VN-Bemiddelaar aan de VN-Veiligheidsraad. In juni 1948 schreef de Bemiddelaar bij voorbeeld dat de inwoners van Palestina zonder beperking in staat gesteld moesten worden terug te keren naar hun huizen en eveneens hun eigendom terug moesten krijgen. De aanbevelingen van de Bemiddelaar beoogden een rechtsmiddel te vinden tegen de wijdverbreide schending van de Palestijnse eigendomsrechten. 'Er zijn uit betrouwbare bronnen talloze berichten gekomen van roof en plundering op grote schaal, en van gevallen waarin dorpen werden verwoest zonder duidelijke noodzaak', schreef de VN-Bemiddelaar. 'Het zou een schending van de beginselen van elementaire gerechtigheid zijn als deze onschuldige slachtoffers van het conflict het recht ontzegd zou worden om naar hun huizen terug te keren ...'

Uit de formulering 'naar hun huizen' blijkt duidelijk dat de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de bedoeling had het recht van Palestijnse vluchtelingen op teruggave van onroerend goed te bevestigen. Als de Algemene Vergadering niet de bedoeling had het recht van Palestijnse vluchtelingen op teruggave van onroerend goed te bevestigen, was de ruimere uitdrukking die sloeg op de plekken waar zij vandaan kwamen (zie 'Het Recht op Terugkeer hierboven)' waarschijnlijk gehandhaafd. Tijdens het debat in de Eerste Commissie van de Algemene Vergadering bij voorbeeld verklaarde de Britse vertegenwoordiger uitdrukkelijk dat de in paragraaf 11 geformuleerde bepalingen betrekking hadden op alle vluchtelingen, met inbegrip van de teruggave van Palestijns eigendom 'in de Nieuwe Stad van Jeruzalem [West-Jeruzalem]'.

het Recht op Schadevergoeding

Resolutie 194 bevestigt het recht van Palestijnse vluchtelingen op schadevergoeding. Paragraaf 11 bevestigt minstens twee typen schadevergoeding: (1) uitbetaling aan vluchtelingen die ervoor kiezen niet naar hun huizen terug te keren; en (2) uitbetaling wegens verlies of beschadiging van (roerend en onroerend) eigendom. De Algemene Vergadering verwierp ontwerp-resoluties en amendementen die geen bepalingen inhielden voor (2): uitbetaling wegens verlies of beschadiging van eigendom. Het recht op schadevergoeding heeft dus betrekking op alle vluchtelingen, ongeacht of zij al of niet ervoor kiezen gebruik te maken van hun recht op terugkeer.

Het recht op schadevergoeding voor hen die ervoor kiezen niet terug te keren en op schadevergoeding wegens eigendom dat, in strijd met de aanvaarde regels van oorlogsvoering, verloren gegaan of beschadigd was vloeide voort uit erkende volkenrechtelijke beginselen. De Haagse Conventie van oktober 1907 aangaande de wetten en gebruiken van de oorlog te land verbiedt 'diefstal, roof en plundering van particulier eigendom en verwoesting van eigendom en dorpen zonder militaire noodzaak'. Bovendien erkende het volkenrecht en het internationale gebruik toentertijd al het recht op individuele vorderingen, los van betalingen ineens of collectieve uitbetalingen. Bij de Slotakte van de Parijse Conferentie Herstelbetalingen van 21 december 1945 en de Overeenkomst van 14 juni 1946 kwamen de Geallieerde regeringen overeen een bedrag ineens uit te keren voor de rehabilitatie en her-vestiging van de slachtoffers van de Nazi-vervolging. Verder werd bepaald dat de methode van collectieve herstelbetalingen individuele vorderingen van vluchtelingen op een toekomstige Duitse regering niet in de weg zou staan.

Bovendien: dat bij het opstellen van de tekst de zinsnede opgenomen werd 'eigendom dat verloren gegaan of beschadigd is en dat krachtens volkenrechtelijke beginselen of krachtens billijkheid vergoed moet worden' wijst erop dat de Algemene Vergadering geen willekeurige beperking wenste aan te brengen op eisen tot schadevergoeding wegens verlies of schade zoals hierboven bedoeld. Ruimere eisen tot schadevergoeding kunnen ook zaken omvatten als verlies van menselijk kapitaal en psychisch lijden, zoals het geval was in de zaak van Duitse herstelbetalingen die door het secretariaat van de VN-Commissie voor Verzoening onderzocht is. De verwijzing naar het volkenrecht werd ook speciaal opgenomen ter wille van die vluchtelingen die ervoor zouden kiezen van hun recht op terugkeer gebruik te maken in een situatie waarin het binnenlandse recht in de nieuwe staat Israel geen gelijke bescherming zou bieden voor die Palestijnse vluchtelingen die ervoor kozen naar hun huizen terug te keren.

Paragraaf 11 weerspiegelde de aanbevelingen van de VN-Bemiddelaar in Palestina die de Verenigde Naties opriep de uitbetaling te bevestigen 'van adequate schadevergoeding voor het eigendom van hen die ervoor kiezen niet terug te keren'. De schadevergoeding was ook bedoeld als rechtsherstel voor 'grootschalige diefstal, roof en plundering en gevallen van verwoesting van eigendom en dorpen zonder duidelijke militaire noodzaak'. 'De aansprakelijkheid van de regering van Israel (...) om die eigenaars schadeloos te stellen voor moedwillig verwoest eigendom' schreef de VN-Bemiddelaar, 'is duidelijk, ongeacht eventuele schadeloosstelling door de Voorlopige Regering te eisen van de Arabische staten.'

het Beginsel van Keuze door de Vluchteling

Resolutie 194 bevestigt het beginsel van de keuze door de individuele vluchteling. De Algemene Vergadering van de VN beoogde individuele vluchtelingen het recht te geven 'om een vrije keuze met betrekking tot hun toekomst te maken'. In 1948 was het beginsel van keuze door de vluchteling, ofwel vrijwilligheid, al een gevestigd beginsel van vluchtelingenrecht en vluchtelingenpraktijk geworden.

Het beginsel van de keuze door de individuele vluchteling is herhaaldelijk benadrukt in stukken opgesteld door de VN-Bemiddelaar in Palestina, wiens aanbevelingen de grondslag vormden voor resolutie 194. Volgens de Bemiddelaar 'moet het onvoorwaardelijke recht [van de vluchtelingen] om een vrije keuze te maken volledig gerespecteerd worden'. 'Het werkwoord "kiezen" geeft aan dat de Algemene Vergadering aannam dat (...) alle vluchtelingen een vrije keuze zouden krijgen betreffende de vraag of zij al dan niet wensten terug te keren.'

Om die vrije keuze te maken erkenden de Verenigde Naties dat vluchtelingen 'volledig geïnformeerd' moesten worden 'over de condities waaronder zij zouden terugkeren'. Bovendien mocht de individuele keuze van de vluchteling op geen enkele manier door de betrokken regeringen beïnvloed of belemmerd worden. Tenslotte, zoals de vertegenwoordiger van Egypte opmerkte, kon 'de keuze slechts geboden worden als repatriëring als realiteit openstaat voor de vluchtelingen. Als de mogelijkheid van repatriëring niet bestaat, bestaat de keuze evenmin. Om te kiezen moet men twee alternatieven hebben die uitgevoerd kunnen worden. Als de keuze repatriëring niet uitgevoerd kan worden, dan dwingt men de vluchtelingen voor schadevergoeding te kiezen.'

Veilige Terugkeer

Resolutie 194 bevestigt het beginsel van de veilige terugkeer. Resolutie 194 legt niet alleen de vluchtelingen die ervoor kiezen terug te keren een verplichting op om 'in vrede met hun buren te leven', maar legt ook een verplichting op aan Israel om 'de vrede van de terugkerende vluchtelingen te verzekeren en hen te beschermen tegen elementen die deze vrede trachten te verstoren'.

Uitvoering van Resolutie 194

Resolutie 194 geeft een tijdschema voor de uitvoering van de terugkeer van de vluchtelingen. Uit het debat tijdens het opstellen van de tekst bleek dat de '[Algemene] Vergadering besloot dat de vluchtelingen mochten terugkeren zodra er stabiele omstandigheden waren gekomen. Het lijkt onloochenbaar dat die omstandigheden gekomen zijn met de ondertekening van de vier wapenstilstandsakkoorden'. De Algemene Vergadering verwierp een amendement dat de zinsnede inhield: 'na de proclamatie van vrede tussen de strijdende partijen in Palestina, met inbegrip van de Arabische staten ... 'De vertegenwoordiger van de Verenigde Staten, bij voorbeeld, verklaarde dat zijn delegatie 'het proclameren van vrede niet kon accepteren als voorwaarde vooraf voor de terugkeer van vluchtelingen, en hoopte dat de Vergadering dit niet als voorwaarde zou stellen'. Erkend werd dat de grote groep vluchtelingen alleen in vreedzame omstandigheden kon terugkeren. Echter, zij hoeven niet op het proclameren van vrede te wachten voordat zij kunnen beginnen. 'Deze ongelukkige mensen moeten niet gemaakt worden tot pionnen in de onderhandelingen voor een definitieve regeling.'

bron: BADIL Resource Center (NGO gevestigd in Bethlehem en behartiger van de belangen van Palestijnse vluchtelingen; zie: www.badil.org)